24 feb Nu gäller nya regler för mark- och exploatering
Riksdagen beslutade i juni om nya ändrade regler i plan- och bygglagen och om att införa en ny lag om kommunala markanvisningar. De nya reglerna gäller från och med den 1 januari 2015 och innebär bland annat att de kommuner som anvisar mark för byggande och de kommuner som ingår exploateringsavtal ska anta riktlinjer för sina markanvisningar respektive exploateringsavtal.
Många kommuner har sedan tidigare riktlinjer för sina mark- anvisningar. Några regler om detta har dock inte funnits, varför innehållet i befintliga riktlinjer kan skilja sig åt ganska mycket mellan olika kommuner. Riktlinjer för exploaterings- avtal är någonting nytt och mycket få, om ens några kommuner har sedan tidigare sådana riktlinjer.
Riktlinjerna är vägledande. De är alltså inte bindande, varken för kommunerna eller för de byggherrar och exploatörer som kommunerna kommer att ingå avtal med. En kommun kan alltså i det enskilda fallet frångå sina riktlinjer.
Eftersom riktlinjerna avser mål och riktlinjer för kommunens verksamhet är det kommunfullmäktige som ska besluta om riktlinjer för såväl markanvisningar som för exploateringsavtal. Kommunfullmäktiges beslut att anta riktlinjer går att överklaga enligt reglerna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.
Med de nya reglerna kommer legaldefinitioner av markanvisningar och exploateringsavtal. En markanvisning definieras som en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande. Ett exploateringsavtal definieras som ett avtal som rör genomförande av en detaljplan avseende mark som inte ägs av kommunen.
Riktlinjer för markanvisningar
Riktlinjerna för markanvisningar ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Formellt gäller riktlinjerna även markupplåtelser, främst tomträtter.
Med utgångspunkter och mål avses principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för konsekvenserna av att ingå avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.
Fördelning av kostnader och intäkter kan ske på en rad olika sätt. I normalfallet köper en byggherre mark och får då även bekosta den infrastruktur i form av gator/vägar och allmänna platser som hör till området. Även kostnader för vatten och avlopp brukar regelmässigt ingå. Andra konsekvenser av att ingå avtal om försäljning kan vara att kommunen fastställer tidplaner för byggnationen, uppställer utformningsvillkor och i övrigt säkerställer att planen blir genomförd på sådant sätt att krav på ett väl fungerande bebyggelseområde blir tillgodosedda, till exempel krav på bullerskydd, skydd mot ras och skred eller översvämningar. Eftersom det kan vara fråga om en rad olika villkor i det enskilda fallet bör riktlinjerna vara ganska allmänt hållna i denna del.
Vad som kanske kan vara intressantare för byggherren att få information om är vad det innebär att träffa ett markanvisningsavtal, till exempel hur länge markanvisningen är bindande, om en given markanvisning kan återtas under bindningstiden, vilka plankostnader byggherren ska svara för, vilka projekteringar byggherren förväntas svara för, vilka eventuella kommunala mål- och policydokument byggherren förväntas följa, vad som händer om projektet inte blir av etcetera. När det gäller kommunens egna mål- och policydokument bör dessa analyseras med beaktande av de nya reglerna om att så kallade kommunala särkrav kommer att sakna verkan, se SKL:s cirkulär nr 14:36: Nya regler om exploateringsavtal, markanvisningar och kommunala särkrav på byggandet.
Av riktlinjerna ska framgå hur kommunen hanterar inkomna intresseanmälningar från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av förslag. Här kan det bli fråga om att kort ange vilket underlag kommunen i ett första skede förväntar sig. Det bör också översiktligt anges hur inkomna intresseanmälningar tas om hand, till exempel var intresseanmälan behandlas och hur ärendegången ser ut samt vilken instans som fattar beslut i fråga om markanvisning och eventuellt senare marköverlåtelse. Vilka bedömningsgrunder som kommunen har vid sin utvärdering av ett projekt är svårt att ange och blir av naturliga skäl beroende av frågor i det enskilda fallet. Det kommer därför att bli mycket övergripande bedömningsgrunder som kan anges i riktlinjerna. Förutom rent allmänna villkor kan det bli fråga om bedömningar beträffande till exempel val av upplåtelse- former, kvalitets- och miljöprofil hos byggherren, möjligheten att bygga kostnadseffektiva bostäder, kvalitet och nytänkande i fråga om utformning och bebyggelsestruktur.
Slutligen ska riktlinjerna innehålla principer för markprissättning och i riktlinjerna ska kommunen tyddliggöra på vilket sätt man avser att säkerställa att mark inte försäljs under marknadspriset, detta mot bakgrund av förbudet mot stöd till enskilda näringsidkare i kommunallagen och EU:s statsstödsregler. Det finns alltså ett mycket begränsat utrymme för att ha någon annan princip för sin prissättning än att mark ska överlåtas till sitt marknadsvärde. Marknadsvärdet påverkas dock av de villkor och krav som kommunen uppställer för sin försäljning, till exempel krav på viss andel hyresrätter. Av rikt- linjerna kan det framgå hur kommunen arbetar med värderingsfrågor samt om kommunen tillämpar öppna anbudsförfaranden för att säkerställa marknadspris.
Riktlinjer för exploateringsavtal
Riktlinjerna för exploateringsavtal ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Av lagens förarbeten anges att riktlinjerna på en översiktlig nivå kan redovisa:
– under vilka förhållanden och inom vilka geografiskt avgränsade områden som kommunen avser att ingå exploateringsavtal
– de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom ingående av exploateringsavtal och på vilka grunder detta ska ske
– på vilket sätt kommunen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om exploateringsavtal
– andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploateringsavtal och som det kan vara av betydelse för bygg- herrar och fastighetsägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning.
Eftersom kommunerna i princip alltid ingår exploateringsavtal när det krävs för att säkerställa genomförandet av en detaljplan bör detta framgå av riktlinjerna.
Någon närmare redogörelse i riktlinjerna för vilka kostnader kommunen avser att få täckning för är svårt att ge i riktlinjerna. Efter den nya lagändringen framgår det tydligare av plan- och bygglagen vilka kostnader en kommun kan lägga på en exploatör. Av riktlinjerna bör det därför mycket övergripande framgå vilka principer för kostnadsfördelning mellan parterna som kommunen tillämpar och grunden för det i plan- och bygglagen, till exempel att kommunen avser ålägga exploatören att bekosta anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Här kan en exemplifiering ges av vilka kostnader i övrigt som kan komma ifråga, till exempel krav på skydd mot störningar. Avser kommunen att i vissa fall begära att säkerhet ställs bör också det framgå av riktlinjerna.
Slutligen ska det framgå av riktlinjerna hur kommunen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om exploateringsavtal. Några fasta tidsramar går knappast att ge, utan här kan det bli fråga om att ange hur den fortsatta hanteringen kommer att ske, till exempel att kommunen så snart planarbete påbörjas avser inleda förhandlingar i syfte att teckna exploateringsavtal, att kommunen senast inför plansamråd ska redovisa avtalets huvudsakliga innehåll samt att förhandlingarna ska vara slutförda så att parterna kan teckna ett exploateringsavtal i samband med planens antagande. Här kan en jämförelse göras med de nya kraven på redovisning av exploateringsavtal i planprocessen som också införts.
Text: Olof Moberg, förbundsjurist Sveriges Kommuner och Landsting