30 maj Den segregerande staden
Hos ledande kommunpolitiker är social hållbarhet numer ett tungt politiskt argument. Från att ha funnits med i planarbetets skrivningar, men inte getts någon särskild betydelse, har en kusligt stark verklighetskoppling gett begreppet ny politisk tyngd. Segregerade bostadsområden med hög kriminalitet ställer krav på politisk handling och stadsplanerare hör till dem som ska hitta lösningar. Samtidigt finns en stor del av problemens rötter i den globala ekonomins dynamik och inte i de utsatta bostadsområden som medier gärna fokuserar på.
Utanförskap, kriminalitet och ekonomisk segregation har väckt nytt liv i stadsplanering med demokratiska ambitioner. Stadsplanerare får i uppdrag att hitta vägar ut ur det som kan betecknas som ett bostadspolitiskt haveri. De största kommunerna och Boverket har de senaste åren skapat flera projekt där forskare från Chalmers och KTH jobbat nära förvaltningarna för att hitta nya lösningar. Det handlar om att hitta vägar bort från den egna kommunens placering på polisens ”värstinglista”: i 61 av landets bostadsområden är kriminaliteten så hög att de klassas som riskområden, utsatta områden eller mycket utsatta områden. Förutom storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö finns 16 andra städer, med Borlänge som den norra utposten med på listan.
Kriminalitet är polisens mått, men det finns andra – arbetslöshet, hälsa och inkomstfördelning. Men under ett valår är kriminaliteten något som är lätt att omsätta i politisk retorik med krav på enkla, snabba åtgärder. Så ser också stora delar av debatten ut.
En av globaliseringens städer – Uppsala
Uppsala är en av städerna på polisens lista. Bostadsområdet Gottsunda finns med i den tyngsta gruppen, den som heter särskilt utsatta områden. Stadens reaktion blev snabb och satte ett tydligt mål: Gottsunda ska bort från listan. Ett handlingsprogram med 89 åtgärdspunkter kompletteras med mer långsiktiga åtgärder samtidigt som det utvecklingsprojekt som redan fanns jobbar vidare. (Läs om hur Uppsala stad arbetar med stadsutveckling i Gottsunda på s. 10.) Ett globalt perspektiv på Uppsala kan hjälpa oss att förstå bakgrunden till den utveckling som pågått under flera år, men nu får larmklockor att ringa. I Uppsala landar de stora globala/urbana processerna som kan te sig abstrakta, på den alldeles konkreta nivån. Bilbränder, en hög arbetslöshet, gäng som skjuter varandra och låga inkomster i Gottsunda är uttryck för en hårt segregerad stad – inte för ett segregerat bostadsområde. Den ekonomiska dynamiken i städer med stark tillväxt medför dyrare bostäder i attraktiva områden och att människor med små ekonomiska resurser drivs ut och samlas i områden längre bort från ett centrum med en ständigt högre attraktivitet för fastighetsbolag och välbeställda.
En annan lista över tillståndet i våra städer finns hos forskaren Charlotta Mellander på Internationella Handelshögskolan i Jönköping. I samarbete med Richard Florida i Toronto har hon använt andra parametrar än kriminalitet för att göra segregationen synlig i hans senaste bok The New Urban Crisis (se Stadsbyggnad 1/2018). När lönefördelning, inkomstfördelning och ekonomisk segregation
i en delstudie av svenska kommuner vägs samman finns Uppsala med som nummer fem på hennes lista över Sveriges mest ojämlika kommuner.
– Vi har fokuserat på de utmaningar som framgångsrika städer står inför, skriver hon i rapporteringen av resultaten som är tillgängliga på nätet. För även om framgång såsom tillväxt, ökande befolkning, stark arbetsmarknad och så vidare är positivt för en plats så kommer den inte utan kostnad. Det är denna kostnad som varit i vårt fokus de senaste åren och The New Urban Crisis är uppbyggd kring tre utmaningar som tenderar att öka ju mer framgång en plats får: en ojämn inkomstfördelning, en ojämn lönefördelning och en ökad ekonomisk segregation, skriver hon.
Det är dessa tre parametrar som formar en annan lista än polisens – den över Sveriges mest segregerade kommuner (inte bostadsområden) där de välbeställda lever i självvalda isolat tack vare markpolitik och genom sina rörelsemönster. Överst på den listan finns Täby norr om Stockholm, därefter Nacka, Stockholm och Lund med Uppsala som femma.
Men Charlotta Mellander ser inte framgången för ekonomiskt dynamiska kommuner som ett problem:
– Det är platser som fler väljer att flytta till än ifrån. Det är platser som är attraktiva för företag och som attraherar många med utbildning. Det är platser som är väl rustade i kunskapsekonomins tid då globalisering och urbanisering i allt högre grad påverkar vår utveckling, skriver hon och fortsätter:
MEN – och det här är ett viktigt ”men” – lösningen kan aldrig vara att hålla tillbaka utvecklingen på dessa platser. För i takt med att en plats går bättre så skapas resurser som kan användas för att förbättra människors livskvalitet. Vi måste samtidigt förstå att de enorma fördelar och värden som framgångsrika platser skapar, faktiskt inte tillfaller alla som bor på platsen. Kanske är det så att vi i allt högre grad skulle behöva diskutera hur vi skapar bättre platser för alla och inte bara för de 30 procent som har högre utbildning och som sitter med ett bra och välbetalt jobb.
Göteborg – delad stad
Ann Legeby är forskare på KTH och har tillsammans med forskare på Chalmers lett projektet Dela(d) Stad som avslutades 2015 och hade Göteborg som utgångspunkt och förvaltningen där som samarbetspartner.
I summeringen av projektet betonar forskarna samma sak som Charlotta Mellander, det är staden som helhet som måste finnas med i arbetet mot segregation inom ett område. För- ståelsen för staden som system behöver öka och insikten om att enskilda stadsdelars förutsättningar hänger på kontexten, hur området hänger samman med grannstadsdelar och med staden som helhet.
Forskarna skriver också att den helhetssyn på segregation
i staden som behövs betyder att traditionella områdesbaserade insatser behöver kompletteras med andra typer av insatser som också landar utanför de områden som är i direkt fokus.
– Vi har ju arbetat med stadsplaneringens möjligheter att minska segregation, men det första jag skulle vilja säga är: börja med en bra skola, säger Ann Legeby något överraskande när vi ses i biblioteket på KTH.
Det innebär inte att hon misstror stadsplaneringens möjligheter utan att hon ser komplexiteten, att segregationen
i Göteborg som de studerade har många sidor och att skolan är en viktig faktor.
– Det är också viktigt att samhället inte drar sig tillbaka
från utsatta områden, utan är väl synligt i den byggda miljön. Bibliotek, vårdcentral och andra delar av samhället ska ta plats, vara tydligt närvarande, säger Ann Legeby.
– Det vi kunnat se är också hur viktigt det är att överbrygga barriärer mellan och inom stadsdelar för att underlätta ett utbyte och ett ökat delande av resurser. Förutsättningarna i en stadsdel är i stor utsträckning beroende av hur omgivningen ser ut och hur stadsdelen i sig relaterar till denna omgivning och till staden som helhet, understryker Ann Legeby.
Nya arbetssätt i Stockholm
Stockholms stad har tagit sig an segregationen genom ett ovanligt effektivt sätt att arbeta inom stadsbyggnadskontoret. Kommissionen för ett socialt hållbart Stockholm har, i samarbete med forskare från olika områden lagt fram ett
antal rapporter och förslag som inte blivit liggande på hyllan utan har förts direkt in i politiken via budgetarbetet.
Åsa Dahlin är en av de ansvariga inom projektet som avslutas under våren 2018.
– Vi kan bidra till en minskad segregation och vårt arbetssätt i kommunen ska motverka ad hoc-lösningar i stadsbyggandet. Vårt arbete har legat i fas med den nya Översiktsplanen där vi kunnat bidra med att stärka det sociala perspektivet, det bidrar bland annat till att vi kan styra byggandet till platser där staden vill se en utveckling, säger hon.
Men samtidigt blundar hon inte för svårigheterna, när byggandet tagit fart finns risk för försämrad kvalité i både bostäder och stadsplanering och de nya bostäderna är inte alltid tillgängliga för de som behöver.
– Vi har samarbetat med forskare på KTH kring bostadskostnader. Nu är produktionen glädjande nog uppe, men vem har råd att bo och bygger vi rätt sorts bostäder för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden? De frågorna måste vi ställa oss, säger Åsa Dahlin.
Flera av de aspekter som kan motverka segregationen har tagits med i arbetet med stadsutvecklingsprojektet Fokus Skärholmen.
– Det är ett profilområde för social hållbarhet där vi har en projektchef lokalt och en stationerad i stadshuset. Ambitionen är att minst 4 000 bostäder ska byggas i Vårberg, Skärholmen, Sätra och Bredäng och att närservice och offentliga rum ska stärkas. Flera detaljplaner är på gång och nya metoder prövas. Vi kommer också att använda erfarenheterna därifrån som en input till staden som helhet, säger Åsa Dahlin.
Politiken bakom segregationen
En av de forskare som Stockholmskommissionen anlitat är kulturgeografen Roger Andersson i Uppsala som arbetat med frågor kring bostadssegration i många år och som vidgar frågan mot invandringspolitiken. I sin kritik av integrations- och bostadspolitiken pekar han på att reformen med EBO, där invandrare själva kan välja bostadsort har stärkt segregationen och ökat trångboddheten. Samtidigt pekar han på ett dilemma – hur mycket ska samhället styra och hur mycket kan männi- skors frihet begränsas.
I sitt förord till en av kommissionens rapporter pekar han ut effekterna av de senaste årens bostadspolitik som lett till att en snabbt krympande hyressektor har förstärkt inflyttningen till hyresdominerade områden ytterligare.
Han poängterar också betydelsen av en regional politik och hur det kommunala självstyret kan omöjliggöra helhetssyner som är nödvändiga:
– Områdesbaserad anti-segregationspolitik innebär problem. Den definierar segregation som något som bara finns där resurssvaga koncentreras, när i själva verket de resursstarkas självsegregation genom flykt från och undvikande av sådana områden är en central mekanism för att segregationen upprätthålls och fördjupas, skriver han.
– Jag har svårt att vara särskilt optimistisk, de svar jag har på problemen utmanar mycket av den politik som bedrivits under 25 år, säger Roger Andersson.
Text: Kajsa Althén, frilansjournalist