15 feb Trafikverket och kommuner hamnar ofta på kollisionskurs
Ett forskningsprojekt som genomförts av IVL Svenska Miljöinstitutet tillsammans med Trivector Traffic visar att den nationella väg- och infrastrukturplaneringen ofta hamnar på kollisionskurs med kommunernas lokala planer och miljömål .
I studien intervjuades ett femtiotal representanter som arbetar med planering av vägar, stadsutveckling eller bebyggelse. Representanterna kom från 13 kommuner av olika storlek och geografisk spridning och Trafikverket i respektive region. De intervjuade berättar att det ofta förekommer konflikter mellan Trafikverkets och kommunernas infrastrukturplanering enligt följande:
•Många kommuners mål handlar om stadsbyggande, stads-mässighet och god stadsmiljö, mer hållbart resande, mindre biltrafik, attraktivitet – och även om sociala hållbarhetsaspekter.
•Trafikverkets mål utgår från de transportpolitiska målen men man talar ofta om tillgänglighet som huvuduppdraget och även trafiksäkerheten nämns som mål. I praktiken översätts detta till att ”upprätthålla vägens funktion”, det vill säga bibehållen framkomlighet.
•Kommunerna upplever att Trafik- verkets mål i praktiken är framkomlighet för biltrafiken, men Trafikverket själva använder inte dessa orden. Trafikverket vill inte heller ställa trafikslag mot varandra – ”alla ska komma fram”.
•Trafikverket upplever att kommunernas mål i praktiken skjuter över kostnader, eller ansvar, på Trafikverket.
•Det finns en vilja att komma överens – och oftast gör man det genom att hitta kompromisser i de konkreta projekten.
Nedanstående två citat belyser frågeställningarna ytterligare;
”Man säger inte att målet är tillgänglighet för biltrafik av politiska orsaker. [- – -] Men visst det är vad det handlar om – tillgänglighet för bil. Att avlasta befintligt vägnät i innerstan är ett mål som också funnits med.” (Storstadskommun)
”De [kommunen] vill skjuta över pucken för ansvaret för hela stadens trafiksituation på Trafikverket och det är inte vårt ansvar” (Projektledare, Trafikverket)
En central fråga som återkommer är Trafikverkets sätt att planera där trafikprognosernas roll diskuteras. Många av kommunernas representanter anser att prognoserna är styrande och att det är prognostiserad framkomlighet för bil som ytterst bestämmer Trafikverkets planering.
Inom Trafikverket verkar det å andra sidan finnas fler bilder. Dels finns det de som ser prognoser som ett verktyg som kan användas för att pröva konsekvenser av olika scenarier och dels finns det de som ser prognosverktygen som mycket mer styrande. Det kan vara så att på mer strategisk nivå inom Trafikverket ser man prognoserna som ett verktyg, men lokalt/regionalt uppfattas prognoserna mer styrande, vilket också kommuniceras mot kommunerna. På nationell nivå känner inte heller Trafikverket igen sig i bilden att de skulle vara prognosstyrda, då Trafikverkets arbete utgår från de trafikpolitiska målen och prognoserna bara utgör en möjlig framtidsbild utifrån fattade politiska beslut om styrmedel, investeringar med mera.
Som framkom i citatet ovan finns det hos Trafikverket ett tvivel på att kommunernas mål om trafikminskningar kommer att bli verklighet. Speciellt som målen ibland inte följs av reella åtgärder eller förändrade detaljplaner. Och visst har Trafikverket en poäng här. Kommuner behöver bli bättre på att följa sina egna mål och göra dem trovärdiga med styrmedel och konsekvent planering. Exempel på detta är en miljöstyrande parkeringspolitik med flexibla parkeringstal samt att inte bara förtäta i centrala stadsdelar utan att även se till att bildrivande externa köpcentra inte byggs eller utökas.
Konsekvenser
Konsekvenserna av dessa motstående målbilder är enligt intervjupersonerna framförallt att det går åt mycket tid för att diskutera och i vissa fall även att utreda olika lösningar.
Någon menar att det riskerar att bli dåliga kompromisser när man inte har samsyn, men de flesta lyfter fram att resultatet av att målkonflikterna kommer upp och diskuteras ändå är positiv.
Kommunerna ser stoppad bostadsutbyggnad, en mindre attraktiv stad och sämre luftkvalitet som tydliga negativa konsekvenser. Detta borde vara en tydlig varningsflagga till regeringen. ”Investeringar i infrastruktur är smart jobbpolitik, smart näringspolitik, smart miljöpolitik och det öppnar upp för byggandet av nya bostäder” säger bland annat infrastrukturministern augusti 2017. Intervjuerna visar med tydlighet att detta inte automatisk kommer att ske bara för att regeringen skriver så i ett pressmeddelande.
Trafikverket å sin sida pekar på risken för samhällsekonomiskt ineffektivt användande av pengar om man gör investeringar i ny infrastruktur som inte har tillräcklig kapacitet för den livslängd den är planerad för.
I studien framkommer också en tredje part som i realiteten spelar stor roll för tolkningar av mål, utformningar och lös- ningar och det är konsulterna. Speciellt stort inflytande kan konsulterna ha i mindre kommuner där tjänstemännen är mindre specialiserade och mer beroende av extern kompetens.
Vilka vägar finns då framåt?
Trafikverket och kommuner kan arbeta med flera prognoser eller scenarier istället för bara en basprognos, och scenarierna kan användas för att hitta en gemensam målnivå med tillhörande stödjande investeringar. Gemensamma avsiktsförklaringar eller visioner för ett område eller ett stråk kan också tas fram. Åtgärdsvalsstudier kan vara ett annat sätt.
Regeringen behöver också ta sin del av ansvaret. Tydligare nationella mål behöver tas fram som harmonierar med lokala mål om till exempel trafikarbete. Ett konkret förslag är att upprätta stadstrafikmål med gemensam målbild om att exempelvis frysa eller minska biltrafikarbetet. Sådana möjligheter eller krav skulle kunna skrivas in i regleringsbrev till Trafikverket eller i direktiven för åtgärdsvalsstudier.
Lagstiftningen skulle vidare kunna förtydligas så att Trafikverket får större möjligheter att ta ansvar för steg 1- och steg 2-åtgärder som minskar efterfrågan på vägtrafik, och det skulle kunna bli enklare för Trafikverket att arbeta med kommunala och regionala cykelvägar och kollektivtrafikåtgärder.
Trafikverket presenterade hösten 2017 ett förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen. Nu återstår att se om planen kan följas av ett nytt arbetssätt och ett större fokus på klimatmålet än vad som hittills varit fallet. Det kommer att behövas om vägtrafikens utsläpp av klimatgaser ska kunna minska med 70 procent fram till 2030 enligt den nya klimatlagen som riksdagen antagit. Sedan är det en sak att ändra mål – att ändra kultur och ett inarbetat paradigm kräver än mer tydlighet och tålamod.
Text: Anders Roth, ansvarig för hållbar mobilitet, IVL Svenska Miljöinstitutet