15 apr Att planera för en osäker framtid
Det råder idag starka drivkrafter runt om i världen i form av urbanisering och förtätning av våra städer. Sam- tidigt finns en konsensus bland forskare att vi står inför ett klimat i förändring som, i en svensk kontext, förväntas innebära bland annat högre temperaturer samt kraftigare och mer frekventa skyfall. Då stora osäkerheter präglar prognoser kring framtiden finns ett behov av stöd för att ta strukturerade, effektiva och väldokumenterade beslut kring samhällsutvecklingens inriktning.
Ett examensarbete från Lunds Tekniska Högskola presenterar ett förslag på en beslutsanalys som beaktar framtida förtätnings- och klimat- förändringar så väl som andra kommunala värden vid planering av klimatanpassning i stadsrummet.
I den nationella strategin för klimatanpassning preciseras att regeringens mål för samhällets anpassning till ett förändrat klimat är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och ta tillvara möjligheter. Samhällsplanering under klimatförändringar innebär dock nya och stora utmaningar. För att undvika att dels slösa på resurser, dels att våra beslut leder till oväntade negativa konsekvenser i framtiden måste vi uppskatta effekterna av våra investeringar och hur de bidrar till samhällsutvecklingen med beslutshorisonter på mer än 50 år framåt i tiden. Klimatförändringar i kombination med andra långsiktiga förändringsprocesser, så som förtätning, urbanisering, globalisering, digitalisering och andra politiska drivkrafter, skapar en invecklad beslutssituation med många motsättningar och stora osäkerheter kring vad våra beslut kan ge för konsekvenser i framtiden. Osäkerheter som ökar med beslutens detaljeringsgrad och upplösning.
För att uppnå ett hållbart och robust samhälle krävs därför att många hållbarhetsdimensioner och samhällsvärden beaktas samt att vi i våra beslut tar hänsyn till de osäkerheter som de långa tidshorisonterna bidrar till.
Klimatanpassning kommunernas ansvar?
I Sverige, där majoriteten av samhällsservicen är decentraliserad, vilar ett stort ansvar för klimatanpassningen på kommunernas och landstingens axlar. Det är i många fall på lokal och regional nivå som nationella mål, globala åtaganden, EU-rätt och nationell lagstiftning kring hållbar utveckling och klimatanpassning omsätts i praktiken.
Förrförra året presenterade regeringen en nationell strategi för att stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete. I strategin ställs krav på att kommunerna inkluderar klimatrisker och klimatanpassning i sitt översiktsarbete.
Traditionell klimatanpassning för kraftiga skyfall och höga vattennivåer har främst innefattat tekniska skyddslösningar som invallning, upphöjda golvnivåer, parkeringsytor i markplan och fysiska barriärer. Dessa åtgärder blir sällan väl integrerade i stadsrummet och resulterar i dåligt fungerande och oattraktiva miljöer som troligtvis inte kommer att bidra med några mervärden ett par decennier framåt i tiden. Dessutom medför denna typ av åtgärder ofta en risk för att ytvattnet bara förflyttas till ett närliggande område.
I arbetet mot ett hållbart samhälle räcker det alltså inte för de svenska kommunerna att enbart fokusera på att reducera effekterna av klimatförändringar. Aspekter som kostnader, alternativt utnyttjande av mark- och vattenområden samt uppfattad livskvalitet är bara ett fåtal viktiga aspekter som också bör spela in i beslutsprocessen kring klimatanpassningsåtgärder.
BESLUT I ÖVERSVÄMNINGSKONTEXTEN
Översvämningar som hotar samhällen, infrastruktur och företag är en nationellt prioriterad utmaning i klimatanpassningsarbetet. Förtätning av våra städer kan resultera i en större andel hårdgjorda ytor med fler översvämningar som följd. Hur vi förtätar våra städer och effekten av klimatförändringar påverkar följaktligen översvämningsrisken, och även om PBL nyligen utökats med krav på marklov för att förändra genomsläppligheten av en yta finns det ytterligare aspekter som är nödvändiga att beakta. Den specifika beslutssituation som studerades i examensarbetet var därför hur man i en svensk kommun kan prioritera åtgärder för att minimera effekterna av översvämningar under olika klimat- och förtätningsscenarier. Ansatsen innefattade att ta fram och applicera en multikriterieanalys. En multikriterieanalys är ett verktyg där flera motstridiga kriterier kan utvärderas och som ska utgöra ett stöd i samt stärka den mänskliga beslutsprocessen.
För att uppskatta hur bra åtgärderna är ur ett större per- spektiv används mätbara kriterier som beskriver de huvudsakliga samhällsintressena i den fysiska planeringen. De tre klassiska dimensionerna för hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet) utnyttjades som grund för kriteriebildandet. De slutgiltiga fem kriterierna i den specifika kontexten var:
- Livskvalitet – åtgärdens påverkan (negativ eller positiv) på människors välbefinnande och andra sociala värden.
- Flexibilitet – åtgärdens anpassningsbarhet och nytta om vi har fel i våra prognoser (no regret).
- Kostnad – den investering och underhåll som införandet av åtgärden innebär.
- Ytanspråk – påverkan på förtätningsmöjligheter som faller bort på grund av åtgärden.
- Överskottsvolym – den reduktion av överskottsvolymer som åtgärden bidrar till.
Vid applicering av metoden, och även liknande ansatser, är det mycket viktigt att de kommunala, såväl som de nationella och internationella, kärnvärdena beaktas. En stor initial insats bör alltså riktas mot att identifiera dessa värden utifrån både ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv. Här kan en väg framåt för utveckling av metoden samt för att skapa större samsyn både kommuner emellan och i förhållande till nationella intressen, vara att utgå ifrån den inriktning som regeringen tagit fram i sin nationella strategi och relevanta mål inom agenda 2030.
Eftersom framtiden är osäker är det också viktigt att åtgärderna fungerar bra oavsett vad som sker. Här kommer begreppet robusthet in. En stor del i examensarbetet fokuserade på att definiera vad som utgör en robust åtgärd och hur denna robusthet kan mätas och jämföras. Den första dimensionen av robusthet ansågs vara att goda resultat uppnås under flera studerade troliga framtider, så kallade scenarier. Scenarierna beskrev olika grader av förtätning och klimateffekter som konstruerats för att täcka in en så stor andel möjliga framtider som möjligt.
Den andra dimensionen ansågs vara att effekterna av en åtgärd uppvisar okänslighet mot olika metoder för beslut under osäkerhet, så kallade beslutsregler. En beslutsregel är ett strukturerat sätt att fatta beslut som speglar en beslutsfattares inställning till förluster. Exempelvis kan en beslutsfattare ha stort fokus på att minimera förluster och bry sig mindre om möjliga vinster. Denna inställning kan då speglas i form av en beslutsregel där förluster ges större påverkan på utfallet.
Ett behov som kvarstår
Behovet för att arbeta vidare med och tillgängliggöra verktyg för att utvärdera och prioritera klimatanpassningsåtgärder kvarstår. I en undersökning av IVL Svenska Miljöinstitutet svarar, trots att de är många som påbörjat sitt klimatanpassningsarbete, endast 26 procent av kommunerna att de utvärderat en eller flera klimatanpassningsåtgärder. Det är också förhållandevis få kommuner som har prioriterat och valt ut vissa åtgärder. En multikriterieanalys är ett verktyg som kan stötta detta arbete och tillsammans med, bland annat, principer för robust beslutsfattande utgöra en grund för att aktivt hantera osäkerheter och inkorporera nationella mål i kommunernas klimatanpassningsarbete.
Text: Tove Rydén Sonesson & Hannah Rosenqvist