29 maj Sanningen om planprocessen
I Stockholm överklagas alla planer! Det var den bilden gemene man hade innan stadsbyggnadsbenchens databas över lagakraftvunna planer i åtta Stockholmskommuner år 2012 visade att inte ens hälften av alla planer överklagades. Databasen visar också att mediantiden för en plan från uppdrag till antagande är cirka två år. Hur många fler myter finns att slå hål på inom stadsbyggnadsområdet?
Den här artikeln handlar om utmaningen att försöka mäta om stadsbyggnadsprocessen är effektiv. Frågan inställer sig då varför detta är viktigt. Det finns minst tre goda skäl. I diskussionerna om vad som behöver göras för att få bostadsförsörjningen att fungera bättre har ofta den kommunala stadsbyggnadsprocessen hamnat i skottgluggen.
Genom att då försöka avgöra på vilket sätt och hur mycket den bidrar kan å ena sidan ges möjlighet till viktiga förbättringar eller å andra sidan att avvisa kritiken mot processen som osaklig.
Det andra skälet är mer principiellt. Har kommunerna ett monopol på planering så är det närmast ett självklart krav att kunna visa att den sker så effektivt som möjligt.
Det tredje skälet handlar om behovet att veta om de specifika stadsbyggnadsprojekten når sina mål. Här kan det naturligtvis skilja sig åt mellan såväl olika projekt som olika kommuner. Många mål för stadsbyggandet är ändå ganska allmänna som till exempel hur många bostäder som ska planeras/byggas, vilken tid det ska ta och att kommunikationen med berörda fungerar bra.
Kundnytta inom stadsbyggnadsprocessen
Men vad menas då med effektivitet i stadsbyggandet. Begreppet effektivitet har många teoretiska definitioner men i praktiken är det svårt att få grepp på vad man menar. Vi brukar bolla med begreppen tid, kostnad och kvalitet. Tid och kostnad kopplas ofta till produktivitet och resursförbrukning medan kvalitet handlar om leveransen, värdeskapande och kundnytta. Man kan därför beskriva effektivitet som en lämplig avvägning mellan kundnytta och resursförbrukning, förenklat att tillfredställa ”kundens” behov med minsta möjliga insats. Problemet är att stadsbyggnadsprocessen har många ”kunder” vilkas nytto-
prioriteringar inte alltid är lätt att känna till eller fånga på ett enkelt sätt. Vad vill byggherrar, sakägare, näringsliv, boende, allmänhet, politiker, tjänstemän med flera uppleva i en process eller få som slutresultat av ett stadsbyggnadsprojekt. Inte sällan är ”kundernas” målbilder olika och ibland helt oförenliga.
”Kundernas” mål kan vara kvantifierade och på det sättet mer ”objektiva”. Men det kan vara lika viktigt att bedöma åsikter och tyckanden som till exempel fångas i enkäter. Sådan ”subjektiva” mått uttrycks ibland som nöjdkundindex. En annan dimension man behöver ta ställning till är om det är själva processen som ska mätas eller vad som åstadkommits i slutändan – själva resultatet. Nedan ges några exempel på olika mått i de olika dimensionerna.
Hur mäter man en fungerande bostadsmarknad?
Om nu bostadsförsörjningen är den viktiga frågan kan man också fundera lite över det nationella målet; ”Bostadspolitikens mål är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud som svarar mot behoven”. Nyckelordet här är ”kunden” det vill säga konsumenten och hens efterfrågan och behov. Men vilka konsumenter som man tänker på avgör också frågan om det är efterfrågan eller behoven som styr. Om det är köpstarka hushåll som avses kan nog bostadsmarknaden sägas fungera men om det till exempel är de som efterfrågar/behöver en första bostad blir svaret ett annat. Indikatorer på en väl fungerande bostadsmarknad för ”alla” typer av konsumenter skulle nog behöva vara mer av typen andel trångbodda, andel bostäder med årshyra under ett basbelopp och andel hushåll som inte har
en egen bostad.
En förstudie om kommunal benchmarking
Men hur ser det ut med uppföljningen av stadsbyggnadsprocessens effektivitet i landet?
Nationellt följs bland annat upp nya bygglov, färdigställda bostäder, handläggningstider vid länsstyrelser och domstolar och en del ekonomiska mått som byggkostnader samt marknadsvärden och avkastning på kommersiella fastigheter. Någon ”standard” för uppföljning av den kommunala processen saknas dock. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har inlett ett arbete med att göra så kallade ”öppna jämförelser” inom området. Genom att avgränsa sig till detaljplaneområdet vill man göra det mer hanterbart i ett första steg. För att ta in erfarenheter av kommunala samarbeten inom benchmark och nyckeltalsanvändning fick jag i fjol uppdraget att göra en förstudie.
Uppdraget omfattade en inventering av samarbeten när det gäller kommunala jämförelser av frågor/indikatorer för planprocessen och erfarenheterna från dessa samarbeten. Med denna bakgrund skulle jag även föreslå ett 10-tal lämpliga indikatorer.
Efter kontakter med ett 50-tal kommuner väl spridda i landet kunde jag konstatera att ganska många försök görs eller har gjorts men att det är svårt att få till ett uthålligt genomförande. Huvudfokus har också ofta varit ett internt och administrativt fokus på ärendevolymer och handläggningstider, inte så mycket på ”kundnyttan” mera brett. Förstudien visade ändå på ett stort intresse för benchmark med nyckeltal men också ett behov av att någon sätter ner foten och bestämmer vad som ska jämföras – gärna med knivskarpa definitioner.
Fasta kommunala samarbeten inom planeringsområdet förekommer ofta i landet men är i flertalet fall mest inriktade på informellt kunskap–erfarenhetsutbyte eller rena gemensamma planeringsuppgifter som till exempel Götalands- eller Ostkustbanan. Men några intressanta exempel på konkreta och kontinuerliga benchmark-samarbeten vill jag ändå lyfta fram;
”Nycketal Norr” – där Östersund, Sundsvall, Örnsköldsvik, Skellefteå, Umeå, Piteå och Luleå jämför sig inom plan, bygglov och miljö.
”Planeraren” – ett samarbete mellan Lund och Helsingborg om ett gemensamt verksamhetssystem med överenskomna indikatorer att följa upp.
”3KHV” – bokstäverna står för Kalmar, Kristianstad, Karlskrona, Halmstad och Växjö vars samarbete kring planeringsprocessen under åren 2001–2009 innefattade ett välorganiserat jämförelsearbete.
”Planlakanet” – Jönköping, Borås, Norrköping och Lin köping följer gemensamt upp verksamhetsvolymer och resurser
”Stadsbyggnadsbenchen” – nio Stockholmskommuner (Stockholm, Södertälje, Botkyrka, Huddinge, Nacka, Sollentuna, Upplands-Väsby, Täby och Haninge) har sedan 2011 bland annat byggt upp en omfattande gemensam projektdatabas och gör regelbundet enkätundersökningar hos bland annat aktuella byggherrar.
”NoBo” – i norra Bohuslän samlar Tanum, Strömstad, Lysekil, Såtenäs och Munkedal systematiskt in kunskaper om bland annat rollfördelning i politiken och erfarenheter av plankonsulter.
SAMSPELET MELLAN KOMMUN OCH BYGGHERRE
Av ovanstående samarbetsprojekt har kanske ”stadsbyggnadsbenchen” kommit längst när det gäller att omsätta vunna erfarenheter i förbättringsinsatser. I projektdatabasen som nu omfattar mer än 500 laga-kraftvunna planer från de fem senaste åren kan man se att mediantiden för en plan från uppdrag till antagande varierar från cirka 600 till 800 dagar för de flesta kommunerna det vill säga cirka två år. En gemensam nämnare för de med längst tider är att de behöver ovanligt många nämndbeslut för att komma till antagande. Att förenkla den politiska hanteringen har genomförts eller pågår för närvarande i flera kommuner.
En annan unik sak med ”stadsbyggnadsbenchen” är den omfattande enkäten mot byggherrarna som genomförts 2012 och 2014. Att öka förståelsen för varandras arbetssätt och behov är kanske den viktigaste åtgärden när det gäller att få fram nya bostäder. Egentligen är det ju bara byggherren och kommunen som gemensamt är motorerna i stadsbyggandet. De flesta andra berörda är oftast mest ute för att hindra eller begränsa. I ett stort antal uppföljningsseminarier och samarbeten med bland annat Stockholms Byggmästarförening har benchen identifierat några gemensamma nyckelfaktorer;
Förstudiefasen: Framgång i förstudiefasen uppfattas som den absolut mest avgörande fasen för en framgångsrik stadsbyggnadsprocess i sin helhet.
Förutsägbarhet: Hellre korrekta om än långa tidplaner än romantiserade drömbilder som vi vet att vi sviker.
Projektledarkompetens: Kommunikativ projektledare med rätt sakkunskap och ett lösningsorienterat förhållningssätt.
Även Sveriges Byggindustrier arbetar med hur samarbetet mellan kommuner och byggherrar ska utvecklas. I region Syd och Väst genomfördes under 2013 enkäter riktade till byggherrar i kommuner med utvecklingstryck. Slutsatserna som drogs var att förutom kortare handläggningstider fanns en önskan om större flexibilitet och kreativitet i kommunerna. Samtidigt ville man slå vakt om de som man upplevde goda kontakterna med tjänstemännen och kanske lite överraskande den höga tillgängligheten hos dessa.
ETT EFFEKTIVT OCH HÅLLBART STADSBYGGANDE
Det som verkar mest outvecklat när det gäller att mäta effektiviteten i stadsbyggnadsprocessen är indikatorer på en hållbar stadsutveckling. De mest intressanta exemplen har
jag hittat i Nyköpings översiktsplan med planindikatorer för tillgänglighet (till service, kollektivtrafik, vatten och rekreation), funktionsblandning, restidskvoter med mera. Detta tror jag är ett viktigt utvecklingsområde, inte minst för att skapa en större entusiasm för benchmarking hos de professionella tjänstemännen.
En mycket intressant bieffekt av den förstudie som genomfördes var möjligheten att ta del av ett ganska stort antal beskrivningar av den egna önskade stadsbyggnadsprocessen som gjorts ute i kommunerna. I nästan samtliga förekom tre framgångsfaktorer som gemensamma röda trådar;
Tidig och stark politisk förankring av målen för ett projekt. Det verkar bli alltmer uttalat att planprocessen mer handlar om hur en tydlig idé ska genomföras än att mer fritt pröva vad marken ska användas till och vad som är möjligt att genomföra.
Det behövs ett fastställt system för att prioritera vilka projekt som ska tas fram. Det är svårt att jobba med allt samtidigt och för många projekt per handläggare blir ofta inte effektivt. Eftersom det är svårt att ”avveckla” eller lägga gamla projekt i väntläge måste prioriteringsmodellen vara tydlig och politiskt förankrad.
Mer fokus på projektstyrning. I alla projekt uppstår det mål- och intressekonflikter som utmanar den ofta förhärskande konsensuskulturen. Projektledningen behöver själva ha resurser eller befogenheter att snabbt kunna avgöra sådana. Alternativt att det finns något annat beslutforum som utan dröjsmål kan hantera svåra vägval.
Öppna jämförelser kommer
SKL planerar nu att gå ut med en enkät som delvis kommer att utgöra underlag till en första version av öppna jämförelser för detaljplaneprocessen. De uppgifter som det kommer handla om är planläggningsvolymer, tidsåtgång, planberedskap och utnyttjande av denna för bostäder samt överklagandefrekvens. Det är viktigt att notera att de jämförelser som kommer att ske är mellan likartade kommuner enligt den kommunindelning man normalt tillämpar på SKL. På så sätt tas ändå största möjliga hänsyn till att kommunerna har mycket skiftande förutsättningar.
Text: Anders Ekengren, tidigare bl.a. stadsbyggnadsdirektör i Nacka, numera sporadisk konsult