Sverige behöver mer översiktlig planering!

Sverige behöver mer översiktlig planering!

sverigeBostadsbristen i Sverige är ett resultat av ett för lågt bostadsbyggande i mer än tjugo års tid, det lägsta i EU per capita. Det säger sig självt att detta inte kan åtgärdas på några få år. Men i en akut kris dyker det alltid upp förslag på enkla och snabba ”lösningar” som det finns risk för att trängda politiker nappar på. Starka särintressen har vid upprepade tillfällen fört fram att planering och planprocessen utgör ett hinder mot bostadsbyggandet och bör minimeras eller till och med helt tas bort. Men mer fysisk planering är tvärtom en förutsättning för ett omfattande, snabbt och hållbart samhällsbyggande.

 

Att kunna bygga direkt utan en massa ”krångel” är naturligtvis till fördel för kortsiktiga spekulationsintressen, särskilt i en bristsituation där allt går att sälja. Men det är förödande på längre sikt både för enskilda och för det allmänna, för samhällsekonomin och för ett långsiktigt hållbart samhälle. Det borde vara självklart men ändå dyker kraven på minskad planering upp med jämna mellanrum.

 

Sverige har en svag översiktlig planering

Planering och reglering av markanvändningen finns i alla utvecklade och demokratiska länder och är nödvändigt för att åstadkomma långsiktigt hållbara strukturer och livsmiljöer. Men det är även nödvändigt för att till exempel säkerställa investeringar i fast egendom och motverka korruption. Den översiktliga planeringen skapar framförhållning för utvecklingen på längre sikt och är underlag för långsiktiga investeringar i till exempel infrastruktur. Den mer detaljerade planeringen är till för att reglera det som kan och bör regleras på kvarters- eller stadsdelsnivå och som inte är rationellt eller inte ens kan hanteras i varje bygglovsärende för sig. En väl genomtänkt och genomarbetad detaljplan har stor betydelse för en snabb bygglovsprocess. En väl genomarbetad översiktsplan underlättar på motsvarande sätt detaljplaneringen. Denna nivåreglering i plan- och bygglagstiftningen är ett rationellt sätt att hantera besluten i det fysiska samhällsbygget.

I de flesta länder sker den översiktliga fysiska planeringen på flera nivåer: på nationell, regional och lokal/kommunal nivå. I Sverige saknas nationell fysisk planering och – i realiteten – regional planering och den kommunala översiktsplaneringen är förhållandevis svag och är inte till någon del bindande. Att möjligheten till bindande översiktsplanering inte infördes vid PBL:s tillkomst berodde på att detta ansågs stå i strid med Regeringsformen. Men sedan en ändring i Regeringsformen några år tillbaka är det möjligt att införa bindande översiktsplanering i PBL, till exempel i form av bindande fördjupningar av översiktsplanen.

Regionplanering bedrivs enbart för Stockholms län och den har under de senaste 10–20 åren kraftigt skurits ner. Den nuvarande regionplanen för Stockholms län utgörs mer av ett slags fromma förhoppningar om en viss ekonomisk utveckling än av en regelrätt fysisk plan. I stället för en nationell fysisk planering har vi sedan PBL infördes ett system med riksintressen som kommunerna ska ta hänsyn till. Riksintressesystemet har fått berättigad kritik för att vara oprecist och inte förutsägbart. Det har inte blivit bättre av att systemet misskötts med inaktuella planeringsunderlag. Det bygger på att statliga sektorsmyndigheter utan annan prövning och utan samordning pekar ut riksintressen som blir styrande för den kommunala planeringen. I riksintresseutredningens nyligen framlagda betänkande konstateras att det behövs mer helhetssyn i den fysiska planeringen och ett tydligare statligt inflytande för att effektivisera planerings-  och beslutsprocesserna och för en långsiktigt god hushållning. Enligt utredningen har kommunerna uppenbara svårigheter att samordna sin planering med de nationella och regionala intressena. Trots det föreslår utredningen införandet av fler allmänna intressen som kommunerna ska ta hänsyn till, istället för en mer genomgripande förändring av systemet.

 

SAMHÄLLSUTVECKLINGEN ÖKAR BEHOVET

Sedan plan- och bygglagen (PBL) infördes 1987 har förutsättningarna för den fysiska planeringen väsentligt förändrats. Idag finns både EU-lagstiftning och andra internationella överenskommelser att ta hänsyn till och byggandet är till övervägande del marknadsstyrt. Det byggs idag på mark med mer komplicerade förhållanden än tidigare vilket ofta ställer krav på många olika tekniska utredningar. I till exempel en ganska vanlig detaljplan kan det vara nödvändigt med 3–5 olika tekniska utredningar vad gäller buller, geoteknik, dagvatten, översvämning, risk med mera. Samtidigt finns det också många nya forskningsrön kring vilka faktorer som leder till socialt, ekologiskt och ekonomiskt hållbara samhällen att väga in i den fysiska planeringen. Alltfler frågor behöver därför hanteras i ett större sammanhang, på den nationella och regionala nivån och på översiktlig kommunal nivå. Trots det har de senaste årens statliga utredningar och lagändringar i PBL tvärtemot gått ut på att förminska, förenkla eller till och med helt ta bort delar i den fysiska planeringen! Men det som inte klaras upp på den översiktliga nivån måste istället hanteras i detaljplaneringen och det som inte utreds och/eller regleras i detaljplanen måste hanteras i bygglovet!

PBL:s detaljplaneinstitut har utvecklats i en riktning, som inte var avsedd. Detaljplanerna har blivit ”frimärksplaner”, som mycket detaljerat reglerar bebyggelsen och ofta bygger på redan projekterade objekt. Det är uppenbart att det behövs någon form av plan med rättsverkningar — om än begränsade — som kan förenkla processen dessförinnan och som kan undanröja invändningar, som kan stjälpa projekt i sena skeden när stora kostnader redan är nedlagda. PBL-kommittén hade i sitt betänkande Får jag lov (SOU 2005: 77) föreslagit detaljplanering i två steg. Skillnaden mellan de två stegen var dock otillräcklig för att förslaget skulle leda till substantiella förenklingar. En bindande fördjupad översiktsplan skulle kunna bli det instrument som löser upp knutarna runt detaljplanen. Man kan då också tänka sig att när översiktsplanen i vissa miljöer ger tillräcklig vägledning medge bygglov utan detaljplanesteg.

I avsaknad av både nationell och regional fysisk planering har staten tagit till så kallad förhandlingsplanering i ett försök att hantera de stora och nödvändiga infrastruktursatsningarna. Sverigeförhandlingen bedrivs utanför det lagreglerade planeringssystemet med dess krav på innehåll, form och process. De ”löften” om ett visst antal bostäder som pressas fram av trängda kommunpolitiker i utbyte mot infrastruktur föregriper den demokratiska planprocessen där alla viktiga frågor utreds och konsekvensbedöms innan beslut fattas. Många av dessa ”löften” kan visa sig vara både ogenomförbara och olämpliga när den reella planprocessen tar vid och orsaka svårlösta konflikter.

 

ÖVERSIKTSPLANERINGEN MÅSTE STÄRKAS

Sverige står inför ett stort samhällsbygge, det största sedan tiden efter andra världskriget och rekordåren. Men förutsättningarna nu är väsentligt annorlunda med bland annat helt andra miljökrav och ett marknadsstyrt bostadsbyggande. Trots det har vi fortfarande en svag och outvecklad översiktsplanering i jämförelse med de flesta andra utvecklade länder. Det försvårar en snabb och effektiv samhällsutbyggnad och att åstadkomma en långsiktigt hållbar samhällsstruktur. Det är ju inte bara bostäder som behöver byggas utan även vägar och kollektivtrafik, offentlig och kommersiell service, teknisk infrastruktur (va, el, it), kommersiell service med mera, det vill säga hela samhällen. Klimatförändringarna innebär krav på att både förebygga och minska skador av naturkatastrofer. Resurserna är begränsade och stora misstag kan därför bli ödesdigra. Det gäller alltså att tänka efter före, göra rätt från början och använda resurserna rätt. Detta åstadkommer man med en utveckling och förstärkning av den översiktliga planeringen i Sverige!

• Inför en nationell fysisk planering till exempel liknande den som finns i Danmark.

• Förstärk den regionala nivån med regelrätt regionplanering
• storstadsområden och andra stora tillväxtområden. Det är inte minst viktigt för bostadsplaneringen.

• Ge den kommunala översiktsplaneringen större tyngd och förenkla detaljplaneprocessen genom ett införande av möj- lighet till bindande fördjupningar av översiktsplanen i PBL.

Text: Kristina Adolfsson, arkitekt, författare till Detaljplanehandboken och Gösta Blücher, Tekn. dr. h c