11 dec Stoppområden vid Översvämningsrisk
Houston, Texas i slutet av augusti 2017. En dränkt mångmiljonstad, översvämmad av regn som i intensitet och varaktighet aldrig upplevts tidigare. Meterdjupt samlades vattnet på stadens ändlösa arealer av betong och asfalt. Där kunde det inte rinna undan.
En bidragande orsak till översvämningens omfattning är olämplig exploatering, Houston har tillåtits växa oreglerat på bekostnad av naturområden och därmed förlorat en av de viktigaste tjänsterna naturen ger – förmågan att suga upp vatten.
För att hindra exploatering av mark som riskerar att översvämmas vill Länsstyrelsen Skåne införa så kallade stoppområden. Här får inga åtgärder vidtas för att göra marken lämplig att bebygga.
Det hårda bebyggelsetrycket i kust- och strandnära områden lockar fortfarande kommunerna att ta fram nya bostadsplaner i nära-vatten-lägen trots översvämningsrisker kopplade till klimatförändringarna.
Inte sällan blir sådana planer underkända under framtagandeskedet, ett 30-tal under den senaste tioårsperioden enbart i Skåne och fler beslut med negativa underhandsbesked är att vänta den allra närmaste tiden.
Ett litet antal planer går trots länsstyrelsens inställning till antagande. Då blir de upphävda. Och ytterst få fall av upphävda detaljplaner, där översvämningsrisk är den utslagsgivande faktorn, har hittills gått till prövning i högsta instans, regeringen. Tidigare i år fastställde regeringen överklagade beslut om upphävda detaljplaner för bostadsbebyggelse i Malmö och grannkommunen Vellinge. Vellingeärendet rörde ett förhållandevis litet antal bostäder, omkring 20, medan Malmöplanen medgav över 100 bostäder i ett nytt utbyggnadsområde. Efter regeringsbeslutet har Vellinge lagt den upphävda planen på is, men fortsätter arbeta med andra bostadsplaner med likartad risk för översvämning som den upphävda planen. Byggnadsnämnden i Malmö har inte bestämt sig för om den upphävda planen ska utgå eller arbetas om och anpassas bättre till planområdets förutsättningar för ett ändrat klimat.
På regeringens bord ligger just nu en upphävd detaljplan i Mörbylånga på södra Öland att ta slutgiltig ställning till. Ärendet avser tätortsutveckling på en yta av tre och en halv hektar i läge nära Östersjön och Mörbylånga hamn. Planen omfattar omkring 150 bostäder i småhus och flerbostadshus.
ENDA VERKTYGET
Att upphäva färdiga detaljplaner är det enda verktyg lagstiftningen tillhandahåller för att hindra bebyggelse på olämpliga platser, men det är en mycket tidsödande process och tveeggat i bemärkelsen klimatanpassningsåtgärd. Lagstiftningen tillåter nämligen byggnation på olämplig mark om den har gjorts lämplig: ”I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att … markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten” (PBL kap 4§14 p 4).
Med hänvisning till den paragrafen tvingas länsstyrelserna ibland ge klartecken även för planer på olämplig mark.
Regeln, som är den enda i plan- och bygglagen som kan tvinga fram klimatanpassningsåtgärder fungerar dåligt och ofta kontraproduktivt.
– Den är formulerad så att den främst är tillämpbar när ny mark tas i anspråk; ”väsentlig ändring av markens användning”. Det innebär att den underlättar klimatanpassningsåtgärder när ny mark i till exempel riskområde för översvämning eller erosion exploateras. Med skydds- eller säkerhetsåtgärd kan avses att höja marken, vilket säkrar den bebyggelse som detaljplanen avser, men som kan leda till ökad risk för översvämning i omgivningen, förklarar Pär Persson som är vattenstrateg hos Länsstyrelsen Skåne och initiativtagare till förslaget om stoppområden.
Plan- och bygglagens enda tvingande klimatanpassningsparagraf kan i själva verket motverka och försvåra en klimatanpassning!
Utöver bebyggelse i olämpliga lägen medverkar klimatanpassningsparagrafen till att orörda markområden, som är lämpliga att låta översvämmas vid permanenta eller tillfälligt höjda vattennivåer, går förlorade. Och därför kan det ifrågasättas om den inte också är oförenlig med den lagreglerade principen att mark ska användas till det den är mest lämpad för ”med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov” samt, ”företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning” (PBL kap 2 § 2).
– Om sådana markområden exploateras får vi sämre för-utsättningar att genomföra kostnadseffektiva, naturanpassade klimatanpassningsåtgärder, konstaterar Pär Persson.
STOPPOMRÅDEN
Därför föreslår länsstyrelsen att ”stoppområden” införs. I sådana får marken inte göras lämplig att bebygga vare sig genom markhöjning eller någon annan åtgärd.
– Vår tanke är att införande ska vara tvingande och att regleringen av stoppområden ska ske i Miljöbalken med användande av MB:s hushållningsbestämmelser som kopplar till Plan- och bygglagen, säger Pär Persson. Självklart bör de redovisas i översiktsplanerna.
Ansvaret för att identifiera och välja ut vilka markområden som är lämpliga kan tänkas läggas på Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskap, MSB tillsammans med Sveriges geologiska institut, SGI och Sveriges geologiska undersökningar, SGU.
Förslaget förs fram i Länsstyrelsen Skånes yttrande över Klimatanpassningsutredningens betänkande ”Vem har ansvaret?”. I det föreslås också att klimatanpassningsparagrafen i PBL ändras så att den inte utgör något hinder för klimatanpassning i områden som redan är bebyggda.
Text: Bitte Nord, frilansjournalist Foto: Martin Andersson, Helsingborgs stad
Klagshamns hamn i Malmö som ligger nära ett område som skulle ha bebyggts med ett hundratal småhus, förskola med mera, har en känd historik av uppmätta höga vattenstånd. Mätningarna fanns med i underlaget för Länsstyrelsens Skåne beslut att upphäva detaljplanen. Beslutet fastställdes av regeringen.
Grafik: Länsstyrelsen Skåne Data: SMHI