16 feb Sverigeförhandlingen – hot eller möjlighet?
Sverigeförhandlingen pågår nu under sitt tredje verksamhetsår. Den väcker debatt och farhågor inte minst i traditionella planeringskretsar. För mig som tillsammans med Göran Cars haft i uppdrag att som forskare följa processen under 2016 fanns intresse att undersöka hur stora samhällsplaneringsprojekt som drivs i former utan förankring i den formella lagstiftningen fungerar.
ÅR 2014 lanserades i Almedalen Sverigebygget av regeringen Reinfeldt. Grundidén var att bygga en höghastighetsjärnväg kopplad till ett omfattande bostadsbyggande och viss kommunal medfinansiering. Alliansregeringen tillsatte en särskild utredare för att förhandla fram avtal med berörda kommuner. Regeringen Lövfen tog över projektet och bytte namnet till Sverigeförhandlingen. I infrastrukturpropositionen hösten 2016 föreslås en första etapp. Nedan följer några iakttagelser från den följeforskningen.
Förhandlingar har ofta en negativ klang i planerarsfären. Något bakom stängda dörrar och stora plånböcker. Men – förhandlingslösningar är faktiskt normalmodellen i stora samhällsbyggnadsprojekt. De facto medfinansierar kommunerna statens infrastruktursatsningar 2010–2021 på 417 miljarder kr med ytterligare 65 miljarder kr. I den meningen är Sverigeförhandlingen inget nytt. Den föregicks dessutom av Stockholmsförhandlingen som efter decennier av icke-handling ledde till en inte oväsentlig utbyggnad av tunnelbanan i Stockholm. Där de nya linjerna villkorades mot att stråken omvandlas till stadsbygd. Stockholmsförhandlingen föregicks i sin tur av förhandlingarna om Citytunneln i Stockholm medfinansierad av kommuner/regioner runt Storstockholm som i sin tur… (så kan man hålla på). Låt oss vända på frågan: när har stora utbyggnadsprojekt och infrastruktursatsningar genomförts inom ramen för den ordinarie planeringen? Stockholm och Malmös generalplaner på 1950-talet kan kanske vara exempel, de har i betydande utsträckning strukturerat den fortsatta stadsutbyggnaden – men det är en planering helt utan den typ av transparens och medborgardialog som dagens planering ska uppfylla enligt PBL. Här finns givetvis dilemman som jag återkommer till. Men först vill jag lyfta två förhållanden som dagens planering måste kunna tackla.
1 Tillgänglighet genom fysisk infrastruktur har en grundläggande roll för den långsiktiga regionala utvecklingen och bebyggelsestrukturen. I ett historiskt perspektiv är sambandet så gott som entydigt. Där nya järnvägslinjer korsade varandra i obygd blev knutpunkten snart till en stad. I ett kortare tidsperspektiv förhåller det sig emellertid annorlunda. En enskild tillgänglighetshöjande åtgärd leder långt ifrån alltid till förhöjda markvärden och stadsutveckling – det krävs ofta mycket mer.
2 När nya stadsdelar byggdes kring tunnelbanor eller SCAFT-lösningar var finansieringen utklarad genom statliga garantier och villkor. Idag finns inga sådana lösningar. Ingen part kan med andra ord ensam åstadkomma stora samhällsutvecklingsprojekt. Kommun, trafikverk, privata investerare är ömsesidigt beroende av de andra parterna. Och samverkan är då liktydigt med förhandlingar. Det viktigaste med förhandlingar som innehåller medfinansiering i olika konstellationer är att de bidrar till bättre lösningar då berörda parter får mer jämlika förhandlingsvillkor. Det förutsätter att varje part vet vad den vill åstadkomma och vad den kan avstå ifrån. Vad forskningen har visat är med andra ord att om förhandlingarna sker strukturerat leder det till värdeskapande för alla inblandade.
Sätter vi dessa två förhållanden i relation till samhällsutvecklingen kan vi se att den ökande arbetspendlingen påverkar ortsutvecklingen mest där tillgängligheten är störst – i noderna. Närheten till en kommunikationsknutpunkt är en fördel för såväl individer som företag. Arbetsmarknadens utvidgning leder med andra ord till en koncentration mot stationsnära lägen. (Tvärt emot den utveckling som bilen gett upphov till under det senaste halvseklet). Ur detta trendbrott uppstår väsentliga skillnader mellan de faktiska planeringsprocesser som ska möjliggöra förändringarna. Om stationsläget skapar tillräckliga nyttor uppstår en ”klassisk” planeringssituation: att med investeringsvilliga aktörer utveckla platsen. Investeringsvilja/enskilda intressen ska då balanseras mot allmänna intressen. Det sker genom de myndigheter/beslutsförsamlingar som är satta att tolka lagstiftningen. Det uppstår intressekonflikter som utreds och avvägs i processen. Roller och förhandlingsförutsättningar är väl kända.
På många orter är emellertid inte dessa förutsättningar för handen. Privata investeringar är svårare att räkna hem och riskerna i en investering ökar om nybyggnadspriserna är högre än marknadspriserna på orten. Då finns helt enkelt inga krafter att balansera inom ramen för traditionell planering. Det ökar kraven på de offentliga aktörerna. Utmaningen ligger i att utveckla en mobiliserande process som tillskapar värden som ökar andra parters intresse att medverka. Offentliga investeringar förutom de i infrastrukturen kan vara det som får bollen att börja rulla. Rådande föreställningar om vem som ska driva, ta risk och vem som ska följa efter ställs på huvudet. Planeringsprocessen har ingen given design och kravet på ”leverans” löses inte genom att stressa formella procedurregler. Här vidtar förhandlingsplaneringen där kommunens vilja, ambition och uthållighet avgör om orten får något tillskott. För många orter utanför storstadsområdena är en sådan förhandlingsplanering den enda möjliga strategin.
Erfarenheter av Sverigeförhandlingen
Det är alltför tidigt att ha en uppfattning om slutresultatet. Ännu återstår mycket förhandlingsarbete samt lösningar på finansiering med mera. I vår studie har vi djupintervjuat ett knappt 20-tal personer och haft underhandskontakter med ungefär lika många. Det har givit en, som vi uppfattar det, annan bild än vad som figurerar i den allmänna debatten där investeringens storlek verkar skymma de flesta andra aspekter. Här är några iakttagelser som jag vill lyfta:
1 Ambition i förhandlingarna, att koppla infrastrukturfrågor till frågor om lokal och regional utveckling, har påtagligt förändrat förhandlingssituationen. Många kommuner har tidigare endast erfarenhet av att förhandla om att skjuta till medel. De strukturerade förhandlingar som initierats av Sverigeförhandlingen har vidgat förhandlingarna och gjort dem mer konstruktiva genom att introducera möjligheten till värdeskapande, inte minst genom att koppla samman nytta och kostnad.
2 Sverigeförhandlingen har utvecklat en metodik kring att beskriva nyttor som fått kritik. Det intressanta är emellertid inte att metodiken i många avseenden är outvecklad och ’haltar’ utan att den öppnar för ett bredare synsätt på nytta än vad etablerade samhällsekonomiska bedömningar hittills gjort. I dessa beräkningsmodeller tillmäts restidsvinster en avgörande betydelse. De har under lång tid ifrågasatts men först nu finns en öppning som kan leda fram till bättre beslutsunderlag där nytta/kostnad ställs mot samhällsmål.
3 Resultaten som kommer ur förhandlingarna och formas i avtal behöver vara mycket långsiktiga och spänna över flera mandatperioder. Internationell forskning om megaprojekt pekar bland annat på behov av att projekten under framväxten fortsatt måste vara öppna för omvärldsförutsättningarna och kunna ändras. Med så långa tidsperspektiv som i fallet höghastighetsjärnvägen är detta nödvändigt. Ett förhandlingsresultat som ”fryser” ett helt system, hur väl genomförda förhandlingarna än är, blir svårhanterligt
i framtiden. Det fokuserar på att förhandlingsuppgörelser har ett avgörande skede efter förhandlingarna. Något vi valt att kalla post-förhandlingar. Här föds en rad frågor som vårt fortsatta arbete ska försöka besvara. Till exempel hur parter som inte ingått i förhandlingen, men som blir påtagligt berörda, kan omfattas av den fortsatta processen.
4 En avgörande fråga för framtiden är samspelet inom kommunsfären i förhandlingar gentemot staten. I Sverigeförhandlingen har stationsorterna fått en särställning som behöver diskuteras. De kringliggande kommunerna har inte haft någon röst. Regionala organ har haft en sekundär roll. De funktionella regioner som växer fram i vårt land är centrala för samhällsplaneringen. De spelar samma roll för människors vardagsliv som kommunsammanslagningarna på 70-talet avsåg att möta då. Spänningen mellan vad regionala organ och vad kommuner ska ta för ansvar ställs på sin spets om förhandlingar av den typ som Sverigeförhandlingen representerar blir grunden för samspel mellan staten och kommunsfären. Det är heller ingen fråga som löses med hjälp av storregioner. För funktionella regioner som samhällsplaneringsaktörer finns en färdig lösning helt inom ramen för nuvarande lagstiftning – regionplaneorgan. Det är en tiotusenkronorsfråga varför detta inte prövas i större omfattning (Göteborgsregionens kommunalförbund är det enda förbund som sökt och fått denna status) – men Sverigeförhandlingen gör frågan akut.
5 Sverigeförhandlingens resultat kommer, om de ska förverkligas, göra det genom rättsverkande planer och beslut. Beslutsfattande instanser har då att oväldigt pröva dessa, samtidigt som olika sakägare kan överklaga. Detta leder till en rad frågor hur två processer – förhandlingsprocessen respektive den formella beslutsprocessen – länkas till varandra. Många kritiker menar att detta är ett avgörande argument mot förhandlingarna som sådana. Men enligt min uppfattning är det motsatta minst lika problematiskt. Ska en enskilda fråga på en viss plats kunna stoppa eller allvarligt fördröja hela infra- system? Här finns anledning att snabbt pröva om den danska modellen för tillåtlighetsprövning kan få en svensk tillämpning.
Avslutningsvis
Det finns mycket att ytterligare säga om höghastighetsjärnvägar och förhandlingslösningar. Framgångsrika samhällsprojekt behöver – om de ska ge eftersträvade effekter – ha stabila majoriteter i de församlingar som tar beslutet. Ett drygt år innan många frågor kring höghastighetsjärnvägen är klarlagda vill några partier redan nu lägga locket på. Statens trovärdighet att hantera långsiktiga investeringar och ingångna överenskommelser kommer på så sätt att skadas för lång tid – inte bara vad gäller en höghastighetsjärnväg utan också andra förhandlingsuppgörelser mellan staten och kommunsfären.
Text: Carl-Johan Engström, professor emeritus i regional utveckling KTH