30 okt Debatt: Boverkets vägledning – ett hinder?
Boverkets nya vägledning för exploateringsavtal syftar till att skapa tydligare spelregler mellan kommunen och byggaktörerna. En utökning av Boverkets befintliga ”kunskapsbank” med fokus på genomförandefrågor är välkommen. Men frågan är om vägledningen verkligen bidrar till en effektivare och
smidigare planprocess? Regeringen har i propositionen ”En enklare planprocess”, prop. 2013/14:126, tydligt uttryckt att parterna bör ha en viss frihet att utforma sina avtal utifrån de unika förutsättningarna för varje projekt. Mot denna bakgrund kan man ifrågasätta om Boverkets vägledning ger tillräckligt utrymme för flexibla och situationsanpassade lösningar.
Behovet av flexibilitet i exploateringsavtal
För att kunna genomföra bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt i snabb takt, är det av stor vikt att parterna kan upprätta exploateringsavtal anpassade efter de specifika förutsättningarna för varje projekt. Vägledningen uppfattas dock som snäv i sin tolkning av lagtext och förarbeten. Exempelvis anges att kommunen endast kan reglera gestaltningsprogram i markanvisningar, vilket går tvärtemot propositionen där det tydligt framgår att gestaltningsprogram kan regleras i exploateringsavtal (sid. 157 prop. 2013/14:126). Ett annat exempel är hur vägledningen beskriver kommunalt markägande i samband med marklösen. Att vem som äger marken ska vara avgörande om det uppstår en kostnad eller inte kan inte vara meningen. Även om det råkar vara samma juridiska person som äger marken och som får sin mark planlagd som allmän plats, så uppstår ändå en värdeförlust som rimligtvis måste ersättas. Det finns flera liknande exempel som inte direkt kan härledas till lagtext eller motsvarande, vilket hämmar flexibiliteten i förhandlingen av exploateringsavtalen. En alltför inramad vägledning riskerar att hämma denna flexibilitet och därmed försena projekt då parterna kommer få svårare att hitta varandra i förhandlingen. Flexibiliteten är också en förutsättning för kommunen att kunna öppna upp för en dialog med byggaktörerna om hur man gemensamt kan sträva mot för projektet viktiga mål, framtida oförutsedda mål samt att uppnå de globala målen för en hållbar utveckling.
Vägledningens begränsningar
Boverkets vägledning fastställer flera detaljerade regler om hur exploateringsavtal ska utformas. Tidigare har kommunens tjänstepersoner och politiker haft möjlighet att använda exploateringsavtalet som ett verktyg för att föra planprocessen in i genomförandeskedet på ett för parterna effektivt sätt, där exploateringsavtalet reglerar ansvar och kostnadsfördelning över tid. Även om syftet är att skapa trygghet och förutsäg-
barhet, kan Boverkets vägledning vara otydlig eller svår att tillämpa i praktiken för många kommuner. När den rådgivande texten inte kan härledas till lagtext eller doktrin öppnar vägledningen upp för tolkning. Vägledningen tar även ställning till hur vissa situationer ska lösas och ger exempel som att ledningar helst ska förläggas i allmän plats, att byggaktörens ansträngda ekonomi ska leda till att kommunen ska ställa lägre säkerhetskrav på ekonomiskt fullgörande, eller att exploateringskostnader kan fördelas enligt andra grunder än ekonomisk nytta. Exempel och ”lösningar” riskerar att bli sanningar trots tydlig läsvägledning. Detta kan leda till att den lösning som är bäst för projektet och parterna inte anses som möjlig, och tid behöver då läggas i onödan på att hitta en enligt vägledningen ”rätt” lösning.
Alternativ till en detaljerad vägledning
I stället för en detaljerad vägledning bör Boverket fokusera på de övergripande principerna för exploateringsavtal. Samtidigt måste kommunerna bli tydligare i sina ambitioner, krav och förutsättningar i de kommunspecifika riktlinjerna för exploateringsavtal. Detta skulle ge parterna större frihet att utforma avtalen utifrån sina och projektets specifika behov, samtidigt som det säkerställer att vissa grundläggande krav uppfylls. En kommun som är tydlig och transparent i sin kommunikation och i sina politiskt antagna riktlinjer kommer troligen att ha större möjligheter att locka fler byggaktörer än andra jämförbara kommuner, eftersom det visar på en kommunal vilja att samarbeta för att få en effektiv plan- och genomförandeprocess. För att de olika kommunala genomförandeprocesserna (lantmäteriförrättning, bygglovsprocess, entreprenadupphandlingar med mera) som ska starta upp efter planprocessen ska flyta på enligt planeringens intentioner, krävs ett gott samarbete och kommunikation under samhällsbyggandets olika skeden mellan de olika aktörer som är involverade.
Vi upplever att byggaktörerna ofta eftersöker mer tydlighet från kommunerna, liksom långsiktighet och målmedvetenhet. Det skapar trygga och effektiva processer, samt en större vilja att investera.
Slutsats
Boverkets vägledning är ett välmenat försök att skapa tydligare regler för exploateringsavtal. Men för att verkligen främja bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt behövs tydligare kommunspecifika riktlinjer, långsiktiga och väl förankrade spelregler samt ökad dialog för att sprida goda exempel. Problemet är inte tolkningen av lagstiftningen i stort, utan avsaknaden av goda och täta dialoger mellan aktörerna under hela exploateringsprocessen, där glappet mellan planprocess och genomförandeprocess ofta skapar problem. Exploateringsavtalen kan fungera som en brygga över detta glapp. En rigid och detaljerad vägledning från Boverket kommer inte att underlätta dialogen; vi behöver en flexibel och anpassningsbar lösning, som lagstiftaren ursprungligen tänkte. Genom att bibehålla parternas större frihet att utforma sina avtal kan en mer effektiv och dynamisk planprocess skapas. Vi kan inte låta bli att ställa oss frågan om Boverket verkligen tagit in branschens samlade kompetens när denna vägledning togs fram.
Johanna Kirudd och Gustav Hector, Svefa Samhällsbyggnad & Fastighetsutveckling. Konsulter som arbetar med kommunala exploateringsfrågor och som utbildar inom mark- och exploatering.