15 apr Hållbar markanvändning – Norrköping planerar med Fyrstegsprincip
Översiktsplaneringen ska uttolka samhällsförändringar och styra långsiktigt, samtidigt behöver omvärldsförändringar och politiska skiftningar få genomslag. Men finns det även mer tidlösa principer som, om träffsäkert formulerade, också kan visa sig verkningsfulla för många aktuella samhällsutmaningar? I den här artikeln belyser vi en princip som vi menar gör just detta i relation till hållbar markanvändning.
Pandemin, klimatförändringarna och säkerhetsläget har lyft betydelsen av jordbruksmark som en nationell resurs för den långsiktiga livsmedelsförsörjningen. Grönstruktur och naturområden har också fått större betydelse i arbetet med klimatanpassning, för rekreativa värden och för dricksvattenförsörjning. Befolkningsutvecklingen är i Norrköping, liksom i övriga landet, dämpad. I slutet av 2025 beslutade Norrköpings kommun om en ny, kommuntäckande översiktsplan som tar hänsyn till de förändrade förutsättningarna. Fokuset i den nya översiktsplanen är att prioritera, kraftsamla och ta vara på gjorda investeringar.
Den föregående perioden präglades av befolkningstillväxt och en stark konjunktur, vilket speglades i den då gällande översiktsplanen från 2017. Norrköping hade stora expansionsambitioner och många utpekade utvecklingsområden var på jungfrulig mark. Under de senaste årens arbete med den nya översiktsplanen formulerades Fyrstegsprincipen för hållbar markanvändning. Principen bygger på en liknande logik som fyrstegsprincipen för trafik och avfallstrappan, och innebär att kompletteringar inom befintlig bebyggelse och omvandling av redan ianspråktagna områden prioriteras framför nya exploateringar. Principen visade sig vara ett framgångsrikt planeringsverktyg i framtagandet av den nya översiktsplanen, och bidrog till ökad tydlighet i intern och extern kommunikation om planen och den framtida utvecklingen i Norrköping.
Med utgång i framför allt Fyrstegsprincipen gjordes en översyn av alla utpekade områden i den då gällande översiktsplanen och många utpekade områden togs bort. Norrköpings stad och sex serviceorter – orter som är belägna i stadens relativa närhet, intill starka kommunikationsstråk, och som utgör viktiga centrum för kringliggande landsbygder – prioriterades för framtida bebyggelseutveckling. För att illustrera vad dessa nedskärningar i utpekade områden innebär i siffror, så pekas 400 hektar av kommunens jordbruksmark ut för exploatering i den nya översiktsplanen – där en stor del av dessa hektar redan ingår i pågående planering – jämfört med den förra översiktsplanen där 2 100 hektar pekades ut.
Att prioritera efter Fyrstegsprincipen har även positiva effekter på en lokal nivå. Komplettering i staden och serviceorterna ger mer liv, bättre underlag för handel och service samt tryggare och mer attraktiva livsmiljöer. Höga kostnader som hade behövts för ny infrastruktur kan i stället användas för att rusta upp och förvalta befintliga miljöer. Tätare strukturer gör det lättare att gå, cykla och åka kollektivt vilket, utöver att minska klimatpåverkan och vara mer yteffektiva, även förbättrar folkhälsan.
Även om Fyrstegsprincipen formulerades under arbetet med den nya översiktsplanen, har Norrköping i praktiken arbetat med liknande angreppssätt sedan millennieskiftet, om än mindre systematiskt. För att illustrera principens olika steg kan de senaste decenniernas planering och stadsutveckling i Norrköping användas. Indirekt visar detta även hur stadsplaneringsfokus har förskjutits och hur pågående och framtida planering tar höjd för nya samhällsförändringar.
Historisk tillbakablick
Norrköping var mellan 1840 och 1870 landets tredje största stad, fjärde största till 1970. Textil- och pappersindustrin växte under 1900-talets första hälft starkt och så gjorde även staden. Industrier koncentrerades centralt i staden vid Motala ström, till dagens Industrilandskap. Staden var i hög utsträckning en sammanhållen blandstad där bostäder, arbetsplatser och handel fanns relativt nära. Skalan på bebyggelsen var begränsad och butiker och lokaler låg insprängda i stadsmiljön. Under seklets första hälft växte staden snabbt även utanför innerstaden, ofta efter trädgårdsstadsidealen. Tillväxten kan sägas ha skett inom Fyrstegsprincipens alla steg.
På 1950-talet slog textilkrisen till och produktionen i det centrala industriområdet minskade och avvecklades helt under 1980-talet. Avindustrialiseringen slog hårt mot Norrköping. Parallellt med industrikrisen genomfördes storskalig expansion och modernisering av bostäder, infrastruktur och handel, både i stadens utkanter och centralt. Kvarter revs och sanerades. Men medan detta fortsatte så stagnerade staden och behovet av nya bostäder avtog snabbt. Det ledde till många avrivna tomter och kvarter. Industrilandskapet låg tomt, inhägnat och öde. De avrivna tomterna blev många gånger parkeringsplatser. 1960–70-talens planering och investeringar lämnade efter sig nya moderna bostäder i stadens utkanter och i innerstaden (miljonprogrammet), men också ett sargat centrum med många tomma luckor. Placeras den här tidsperioden i Fyrstegsprincipens steg så befinner sig sanering och nybyggnation centralt inom steg 3, medan expansionerna på nya mark var steg 4 planering.
Runt millennieskiftet bottnade industri- och stadskrisen och staden började återhämta sig. Under 1990-talet togs en rad beslut som kom att bli startskotten på det som skulle kunna kallas för stadens urbana renässans. Omvandlingen av Industrilandskapet och byggnationer i innerstaden var helt centrala i detta och i den följande återhämtningen. Arbetets museum (1991), Louis de Geer konsert och kongress (1994) och Campus Linköpings universitet (1997) var offentliga satsningar som fungerade som katalysatorer för allt snabbare omvandling av privata fastigheter och, slutligen, nybyggnationer på avrivna tomter. Denna period av stadsläkning visade att goda innerstadslägen och attraktiva stadsmiljöer var avgörande för återhämtningen. Planering och genomförande skedde till stor del enligt steg 1 och 2.
Från 2000 växte befolkningen igen i Norrköping. Planerna på en ny järnvägsförbindelse mellan Järna och Linköping (Ostlänken) tog form under 1990-talet. Kommunens fördjupade översiktsplan för stadsdelen Butängen, runt och norr om Norrköpings nya centralstation, antogs 2010. Samtidigt påbörjades ett planprogram för Inre hamnen. Det fortsatta arbetet med Ostlänken och planläggningen av Inre hamnen gjordes med stöd av den gemensamma översiktsplanen för Linköping och Norrköping (GÖP 2010). ”Förbättrad tillgänglighet, koncentrerad bebyggelseutveckling och lokalisering av målpunkter för många människor i centrala Linköping och Norrköping” gav ett starkt fokus på att planera för och genomföra omvandling av centrala verksamhetsområden (Butängen, Inre hamnen). Steg 3 fick en mycket viktigare roll i planeringen.
Samtidigt påbörjades arbetet med den nämnda översiktsplan 2017. Den innehöll både stadsutveckling inom staden och glesare nyexploateringar i stadens utkanter. Utöver de tre första stegen användes således steg 4 flitigt i översiktsplan 2017.
Hållbar markanvändning – nu och framåt
Med hjälp av den nya översiktsplanen och Fyrstegsprincipen har fokus förts tillbaka på steg 1, 2 och 3. Fokuset ligger på att fortsatt utveckla innerstaden och genomföra en innerstadsexpansion som tillvaratar goda lägen och maximerar nyttan av Ostlänken, i linje med steg 3 i Fyrstegsprincipen.
För att sätta översiktsplanen i ett hierarkiskt planeringssammanhang bör det även nämnas att översiktsplanen är underordnad ett gemensamt styrdokument med Linköping, och kompletteras och konkretiseras av en genomförandeplan. I början av 2026 beslutade Norrköpings och Linköpings kommuner om styrdokumentet Gemensamma principer och prioriteringar i fysisk planering (GPP). GPP ersätter den tidigare gemensamma översiktsplanen mellan kommunerna och är styrande för kommunernas översiktsplanering. Där bekräftas kommunernas inriktning att Ostlänken och innerstadsexpansion är det långsiktiga navet i utvecklingen mot en storregional stadsduo. Storlek, närhet och tillgänglighet driver tillväxt, och styrdokumentets principer koncentration, funktionalitet och komplementaritet syftar till att uppnå just en sådan konkurrenskraftig tillväxt. Fyrstegsprincipen för hållbar markanvändning följer väl inriktningarna i paraplyet GPP.
För att få en utbyggnad av översiktsplanen som är anpassad till behov och konjunktur, och för att på maximalt sätt uppnå översiktsplanens och kommunens mål, har kommunen tagit fram en genomförandeplan som sorterar utvecklingsmöjligheterna över tid. Genomförandeplanen tidsätter översiktsplanens områden och objekt, beskriver behov av utredningar, och förbereder start och genomförande. Dessa prioriteringar är viktiga för att ge tydlighet mot externa aktörer om områden och objekt som kommunen avser att påbörja, satsa resurser på och fullfölja.
Sammanfattningsvis är Norrköpings kommun genom GPP, en ny översiktsplan och en genomförandeplan väl rustad att ta sig an både samhällsförändringar och långsiktig styrning. Inuti dem alla spelar Fyrstegsprincipen för hållbar markanvändning en central roll.
Jana Rosenqvist, översiktsplanerare, Norrköpings kommun
Per Haupt, stadsbyggnadsstrateg, Norrköpings kommun
Bilder: Norrköpings kommun